Bevezetés

Az Egyesült Nemzetek Szervezete idén 80 éves. Transznacionális szervezetként már túlélte egyetlen fő elődjét, a Népszövetséget. A kitartás számít, mivel bizonyítja a nyers államhatalmon túlmutató valamiféle nemzetközi rend iránti kollektív törekvés kitartását. De a hosszú élet nem ugyanaz, mint a siker. A kritikusok rámutatnak az ENSZ kudarcára a háborúk megelőzésében, a „fogak” látszólagos hiányára, és arra, hogy hajlamos megbénulni a nagyhatalmi rivalizálás által. Ebből a szemszögből nézve az ENSZ kevésbé tűnik a béke őrzőjének, és inkább a pózolás színterének. Ez különösen igaz napjainkban. Az ENSZ-nek nem sikerült véget vetnie az ukrajnai háborúnak – sőt, még a Biztonsági Tanács által ratifikált 2015-ös minszki megállapodás sem volt elegendő a háború megakadályozásához, mivel a nyugati hatalmak – Merkel és Hollande beismerései révén – végül elismerték eredeti kétszínűségüket és az ENSZ BT iránti megvetésüket. Ami a Gázában zajló népirtást illeti, a széles körű elítélést aláásta az, hogy az Egyesült Államok többször is élt vétójogával, hogy megakadályozza az ENSZ azon képességét, hogy Izraelt bíróság elé állítsa.

Az ENSZ-hez nagy remények fűződnek, de sokak számára csalódást okoznak.

A mai kudarcokról alkotott ilyen ítéletek azonban azzal a kockázattal járnak, hogy romantizálják a múltat. Azt sugallják, hogy az ENSZ egykor hatékonyabb volt az instabilitás elhárításában, mint ma, holott valójában korlátai történelmének következetes jellemzői. Ha az ENSZ 2025-ben küzd a konfliktusok megelőzéséért, az azért van, mert mindig is a globális rendben uralkodó anyagi hatalomeloszlást strukturálta. Látszólagos hiányosságai nem pusztán kortárs hiányosságok, hanem megalapítása óta jelen lévő strukturális korlátok. Az amerikai tudósok, Duffy Toft és Koshi 2023-as, „Dying by the Sword” című könyvükben publikált kutatása szerint az Egyesült Államok 1946 és 1990 között átlagosan évente 2,4 katonai beavatkozást kezdeményezett; és hogy 1991 és 2019 között ez átlagosan évi 3,7 beavatkozásra nőtt. Az ENSZ semmit sem tehetett ez ellen.

Ennek az elhúzódó alkalmatlanságnak a megértéséhez el kell mozdulni a realista nemzetközi kapcsolatok elméletének ahistorikus feltételezéseitől – miszerint az intézmények haszontalanok az anarchiával és az állami önérdekkel szemben –, és történelmileg megalapozott elemzésre kell törekedni arról, hogyan oszlott meg a gazdasági és katonai hatalom 1945 óta. Azt is el kell ismerni, hogy az ENSZ-t államközpontú szervezetként tervezték egy olyan világban, ahol a legsürgetőbb kihívások egyre inkább transznacionális szinten jelennek meg. Bármennyire is kulcsfontosságúak a nemzetállamok, a globális kihívások olyan összetett nagyságrendűek, hogy egy olyan egydimenziós intézmény, mint az ENSZ, nem alkalmas azokhoz a pragmatikus koordinációkhoz, amelyek a kezelésükhöz szükségesek. Csak így láthatjuk meg, hogy miért volt az ENSZ életének nagy részében megbénítva, és miért tehetik lehetővé a mai változó körülmények a multilateralizmus megújulását ahelyett, hogy feladnák.

Történelmi anyagi feltételek és az ENSZ korlátai

Az ENSZ-t – az Alapokmányában foglalt ambíciói ellenére – nem a szuverén egyenlőség vákuumában hozták létre, hanem egy olyan világban, amelyet a gazdasági, katonai és politikai hatalom elsöprő aszimmetriája jellemez. Felépítése és működése mindig is tükrözte ezeket az aszimmetriákat.

1. A háború utáni rendezés és az USA gazdasági elsőbbsége (1945–1950-es évek)

Az ENSZ megalapítása egybeesett a globális történelem egy rendkívüli pillanatával: az Egyesült Államok példátlan dominanciájával. A második világháború pusztításából kilábalva, ép és kibővített ipari bázissal, az USA 1945-re a globális ipari termelés közel felét tette ki. Pénzügyi intézményei álltak a Bretton Woods-i rendszer alapjai között, katonai ereje pedig, amelyet az atommonopólium támogatott (amíg a szovjetek 1949 végén nukleáris képességekre tettek szert), páratlan volt.

Az ENSZ Alapokmánya tükrözte ezeket a valóságokat. Míg a preambulum és a Közgyűlés az univerzalista eszméket testesítette meg, a Biztonsági Tanács intézményesítette a hierarchiát. Az öt állandó tag, amelyek mindegyike vétójoggal rendelkezett, olyan struktúrát hozott létre, amely az Egyesült Államokat és háborús szövetségeseit kiváltságos helyzetbe hozta. Az ENSZ-t soha nem szánták semleges világkormánynak vagy globális hatáskörrel rendelkező irányítási struktúrának; olyan fórumként született, ahol a hegemón hatalom multilaterális nyelvezetbe öltöztethető.

2. Hidegháborús bipolaritás és a Biztonsági Tanács bénulása (1950-es évek–1989)

A hidegháború kitörése még tovább szűkítette az ENSZ hatáskörét. Mivel Washington és Moszkva ideológiai, katonai és gazdasági rivalizálásba keveredett, a Biztonsági Tanácsot gyakori vétók bénították meg. A koreai háború ritka kivétel volt, amelyet csak azért engedélyeztek, mert a Szovjetunió akkoriban bojkottálta a Tanácsot.

A következő négy évtizedben az ENSZ nagyrészt kimaradt a „magaspolitikai” kérdésekből. A közvetlen kelet-nyugati konfrontációt a struktúráin kívül kezelték, miközben Ázsiában, Afrikában és Latin-Amerikában proxy konfliktusok burjánoztak. A háborúk megelőzése helyett az ENSZ reaktív szerepre korlátozódott, békefenntartókat küldött be a befagyott konfliktusokba, koordinálta a humanitárius segélyeket, és igyekezett normákat meghatározni az emberi jogok és a fejlődés terén. És ezen a téren a nyugati liberális felsőbbrendűség érzése, amely korlátlan politikai és gazdasági hatalommal párosult, árnyékot vetett, hiszen a nyugati "értékeket" "univerzális" értékként próbálták meg eladni. Ami az ENSZ biztonsági funkcióját illeti, azt a bipoláris rivalizálás korlátozta.

3. Dekolonizáció és a tagság bővülése (1960-as és 1970-es évek)

A dekolonizációs hullám számbelileg átalakította az ENSZ-t. Több tucat új ázsiai és afrikai állam csatlakozott, megváltoztatva a közgyűlésben a hangok egyensúlyát. Ez kiterjesztette az ENSZ legitimitását globális fórumként, de töréseket is okozott. Ezen új államok közül soknak nem volt gazdasági szuverenitása, továbbra is a korábbi gyarmati hatalmaktól és a globális pénzügyi intézményektől függött.

Mindazonáltal az ENSZ-t használták fel a rendszerszintű változások szorgalmazásának színpadaként. Az El Nem Kötelezettek Mozgalma és a 77-ek Csoportja egy Új Nemzetközi Gazdasági Rend létrehozását szorgalmazta, a kereskedelem, a beruházások és a pénzügyek reformjait szorgalmazva a strukturális egyenlőtlenségek orvoslása érdekében. Ezek a törekvések azonban ütköztek a Biztonsági Tanácsban és a Bretton Woods-i intézményekben megrögzött hatalommal. Az ENSZ kettévált: a Közgyűlés hangjában radikális, a Biztonsági Tanács működésében konzervatív volt. A szervezetet ismét nem az „anarchia”, hanem a világgazdaság anyagi aszimmetriája bénította meg.

Az ENSZ államközpontú intézmény volt, és a szuverén államok képviseletére hozták létre, mint a nemzetközi rend egyedüli szereplőire. Mégis, maguk a dekolonizációt előidéző ​​problémák – a strukturális függőség, az egyenlőtlen kereskedelmi feltételek és a határokon átnyúló tőkeáramlások – transznacionális jellegűek voltak. Az ENSZ strukturálisan nem volt felkészülve a szuverenitás gazdasági dimenzióinak kezelésére, így közgyűlési retorikája gyakran meghaladta gyakorlati hatékonyságát.

4. Az egypólusú pillanat és a liberális hegemónia (1991–2008)

A hidegháború vége megújult reményeket ébresztett egy működőképesebb ENSZ iránt. Moszkva meggyengülésével és Washington felemelkedésével talán az ENSZ végre határozottan felléphet. A gyakorlatban azonban az 1990-es években az Egyesült Államok inkább instrumentalizálta, mintsem felhatalmazta volna az ENSZ-t.

Az 1991-es öbölháborút például ENSZ-engedéllyel vívták, de túlnyomórészt amerikai vezetésű művelet volt. 1999-ben Koszovóban a NATO ENSZ-jóváhagyás nélkül cselekedett. Irakban pedig 2003-ban az Egyesült Államok teljesen lemondott az ENSZ legitimitásáról, és a Biztonsági Tanács ellenállása ellenére inváziót indított. Ebben az időszakban az ENSZ-t gyakran használták az amerikai elsőbbség legitimálásának mázaként, de egyébként figyelmen kívül hagyták, amikor korlátozta a hegemón akaratot.

Ez egybeesett a katonai aktivizmus rendkívüli feljegyzéseivel. A háborúk megelőzése helyett az ENSZ-t éppen az a hegemón szorította partvonalra, amely a „szabályokon alapuló nemzetközi rend” fenntartását állította. A „szabályokon alapuló nemzetközi rend” fogalma egyre inkább felváltotta a nemzetközi jog eszméjét, ami gyakorlatilag az ENSZ funkcionális felhígulását eredményezte, ahogy az amerikai elsőbbség diktálta a feltételeket.

5. Többpólusú átmenet és párhuzamos multilateralizmus (2008-tól napjainkig)

A 2008-as globális pénzügyi válság az Egyesült Államok vitathatatlan elsőbbségének szimbolikus végét jelentette. Azóta Kína felemelkedése, Oroszország újjáéledése és a globális Dél egyre erősödő hangja aláásta az egypólusúságot. A gazdasági szankciókat és vámokat, amelyek egykor az Egyesült Államok kényszerítésének félelmetes eszközei voltak, egyre inkább elnyomja a dél-déli együttműködés és a diverzifikált ellátási láncok.

Eközben új multilaterális intézmények hálója jelent meg. A BRICS-országok, a Sanghaji Együttműködési Szervezet (SCO), regionális kereskedelmi megállapodások és a dollárrendszeren kívüli pénzügyi megállapodások jelen vannak, aktívak és bővülnek. Ezek a szervezetek nem helyettesítik az ENSZ-t, de azt mutatják, hogy az államok együttműködhetnek a kollektív problémák megoldásában anélkül, hogy kizárólag az ENSZ struktúráira támaszkodnának. Sokatmondó, hogy az ENSZ a közelmúltban formalizálta az együttműködést az SCO-val (a Közgyűlés 2025. szeptember 5-i határozatával), elismerve e párhuzamos mechanizmusok jelentőségét.

Ez a széttagolt kormányzás tágabb valóságát tükrözi: a globális problémákat gyakorlatilag ma már átfedő intézmények és rezsimek egy csoportja kezeli, nem pedig egyetlen hierarchikus hatóság. Az ENSZ ezért kevésbé világkormány (ami normatív szempontból mindenesetre vitatható felvetés), mint inkább egy szétszórt kormányzási ökológia egyik csomópontja. Gyengesége ebben a fényben nemcsak az Egyesült Államok történelmi dominanciájának, hanem a hatalom strukturális szétszóródásának is a függvénye egy transznacionális korszakban.

Realista kritikák és korlátaik

Az olyan realista gondolkodók, mint John Mearsheimer, az ENSZ történetét a „nagyhatalmi politika tragédiájának” bizonyítékaként írják le. Számukra a transznacionális intézmények nem tudják legyőzni a nemzetközi kapcsolatok anarchikus logikáját, ahol az államok mindenekelőtt a túlélésre és a hatalomra törekszenek. Mások, mint például Patrick Porter a Liberális rend hamis ígérete című művében, azzal érvelnek, hogy bár a liberális rend képmutató – erőszakkal, nem pedig beleegyezéssel kényszerítik ki –, mégis „annyira jó, amennyire csak lehet”.

Kétségtelenül van némi visszhang ezekben az érvekben, mivel egyértelműen lefejtik a nyugati liberális globális kormányzásra vonatkozó állítások normatív látszatát. Mégis, ezek az érvek nem teljesen meggyőzőek, mert azt sugallják, hogy a transznacionális együttműködés a kivétel, ami erősíti a szabályt; a globális anarchia uralma. Az ilyen érvek az anarchia ontológiai feltételezésein és az állami racionalitás ahistorikus fogalmain alapulnak, amelyekben a racionalitás egy bizonyos felfogása magának az anarchiának az ontológiai feltételeiből származik. Ebben a keretrendszerben az államok arra törekszenek, hogy maximalizálják a hatalmukat a zéró összegű játékon keresztül, ahol a túlélés (a célok) csak mások (eszközök) legyőzésével érhető el. Mearsheimer odáig megy, hogy azt állítja, hogy az államok a túlélést helyezik előtérbe a jóléttel szemben, mintha ez a két cél kölcsönösen kizárná egymást.

Ez az eszköz-cél séma azonban nem egy „természetes” adottság. A túlélés keresése ugyanolyan könnyen elképzelhető a kooperatív biztonság lencséjén keresztül, amelyben a biztonság és a jólét szimbiotikusan jelenik meg. A játékelmélet egy olyan lencsét kínál, amely hasonló „racionális választás” alapra támaszkodik, mint a mainstream realista elméletek, de amely azt sugallja, hogy a szereplők (ebben az esetben az államok) optimalizálhatják céljaikat (túlélés) együttműködés (pozitív összeg) útján, nem pedig zéró összegű cselekvések révén. A kommunikációval való ismételt interakciókban az együttműködés hajlamos kialakulni; a disszidensek végül kizáródnak. A multilateralizmus nem hiábavaló, hanem útfüggő. Az igazi probléma nem az anarchia, hanem az aszimmetria: amikor az egyik hatalom elég domináns ahhoz, hogy figyelmen kívül hagyja a szabályokat, az intézmények elsorvadnak. Amikor a hatalom kiegyensúlyozottabb, az együttműködés racionálissá és fenntarthatóvá válik.

Az ENSZ gyengesége nem az intézményi hiábavalóság bizonyítéka. Inkább azokat az anyagi feltételeket tükrözi, amelyek között működött: az Egyesült Államok 1945 utáni hegemóniája, a hidegháborús bipolaritás, a dekolonizáció aszimmetriái és az unipolaritás torzulásai mind korlátozták az ENSZ működőképességét.

Az ENSZ gyengeségének látszatát nemcsak az erőviszonyok adják, hanem az államközpontú intézmény és egy olyan világ közötti eltérés is, ahol a kormányzási problémák – például a pénzügyi folyamatok, az ökológiai zavarok, a világjárványok és a kiberbiztonság – transznacionális jellegűek. A realizmus ezt a strukturális átalakulást nem veszi figyelembe.

A multipoláris jelen és a megújulás kilátásai

A mai világ új lehetőségeket kínál. Az Egyesült Államok már nem cselekedhet büntetlenül az egész világon és a globális ügyek minden aspektusában. A katonai egyensúly vitatottabbá vált; a gazdasági hatalom Ázsia felé tolódott el; és a globális Dél egyre inkább képes ellenállni az északi nyomásnak.

Ez az új kontextus többpólusú multilateralizmushoz vezet. Az olyan intézmények, mint a BRICS és az SCO, megtestesítik az ENSZ Alapokmányában elképzelt kollektív biztonság és együttműködés szellemét, de rugalmasabb és kevésbé hierarchikus formában. Megmutatják, hogy az államoknak erős ösztönzőik vannak az energia, a pénzügyek, a biztonság és az infrastruktúra terén az USA által uralt kereteken kívüli együttműködésre. Az ASEAN megmutatta, hogy a konszenzuson alapuló transznacionális intézmények képesek fennmaradni és konstruktív szerepet játszani az eltérő érdekek közvetítésében; és ezt gyakran úgy teszik, hogy az eltéréseket összehangolássá alakítják.

A kormányzási mozaik fogalma központi szerepet játszik abban, hogyan gondolkodhatunk a 21. századi nemzetközi kormányzás új modelljeiről. Az ENSZ-re nem szabad kudarcként tekinteni pusztán azért, mert nem a globális rend egyedüli döntőbírója. Inkább egy tágabb intézményhálózat részeként működik, amelyek mindegyike a transznacionális kormányzás specifikus dimenzióival foglalkozik. A ENSZ reformja kihívás, hogy központi, koordináló szerepet játsszon ebben a mozaikban, ahelyett, hogy teljesen megkerülnék.

Maga az ENSZ reformra szorul, ha releváns akar maradni. A Biztonsági Tanács struktúrája, amely kizárja Afrikát, Indiát és Latin-Amerikát az állandó tagságból, fenntarthatatlan. A vétórendszer bénultságot okoz. A reform nem lesz könnyű, de nélküle az ENSZ azt kockáztatja, hogy éppen a multilateralizmus elől menekül, amelynek a támogatására hivatott.

Kína nemrégiben bejelentett Globális Kormányzási Kezdeményezése (GGI) egy fontos előrelépési lehetőséget kínál. Jelzi az elkötelezettséget a multilateralizmus, a semlegesség és a közös biztonság iránt – ezek az ENSZ Alapokmányával összhangban lévő, de a gyakorlatban gyakran elhanyagolt elvek. Azzal, hogy az ENSZ reformját az intézményi innováció szélesebb körű mintáihoz köti, a GGI rávilágít egy olyan újjáélesztett multilateralizmus lehetőségére, amely nem önti ki az ENSZ-gyereket a fürdővízzel együtt.

Az ENSZ újjáélesztése a multilateralizmus hálóján keresztül

Ha a globális kormányzást inkább egy többrétegű mozaikként, mint egy központosított hierarchiaként lehet értelmezni, akkor az ENSZ jövője nem abban rejlik, hogy valami olyasmivé váljon, aminek soha nem szánták – azaz egy olyan szupranacionális hatósággá, mint az Európai Unió –, hanem abban, hogy betöltse szerepét, mint az intézmények szélesebb hálójának legitimáló csúcsa.

Ez azt jelenti, hogy az ENSZ reformja, bár szükséges, nem elegendő. Még ha a Biztonsági Tanácsot ki is bővítenék, a vétójogot felülvizsgálnák, és a képviseletet méltányosabbá tennék, az ENSZ továbbra is államközpontú szerv maradna, amelyet a szerkezete korlátoz. Az igazi innováció abból fog származni, hogy az ENSZ hogyan lép interakcióba a globális rendet már most is benépesítő specializált, funkcionális és regionálisan megalapozott multilaterális testületek sokaságával.

Az Európai Unióval ellentétben, amelynek nemzetek feletti intézményei többek között a fiskális és monetáris ügyekben is aláásták a tagállamok szuverenitását, az új multilateralizmusnak a szuverenitást tiszteletben kell tartania, és annak is kell lennie. A lényeg nem az, hogy a nemzeti autonómiát egyetlen hatóság alá vonjuk, hanem az, hogy tartós mechanizmusokat hozzunk létre a koordinációra, az összehangolásra és a problémamegoldásra ott, ahol a nemzeti fellépés önmagában nem elegendő, és ahol az együttműködés és a koordináció előnyei nyilvánvalóak.

Ennek a rácsnak az architektúrája már látható: a BRICS koordinációja a pénzügyek és a kereskedelem terén; a Sanghaji Együttműködési Szervezet a regionális biztonság és egyre inkább a gazdasági infrastruktúra (különösen az energia és a közlekedés) terén; az ASEAN a gazdasági integráció terén; és az Afrikai Unió kezdeményezései a fejlesztés terén. Természetesen vannak mások is. Mindegyik meghatározott területekkel foglalkozik, megőrzi a nemzeti szuverenitást, és funkcionális problémamegoldó képességeket kínál. Ami hiányzik belőlük, az az egyetemes legitimitás és a nyilvánvaló kötőszövet.

Itt az ENSZ szerepet játszhat. A normatív legitimitás biztosításával, a tekintély összehívásával és az intézmények közötti koordinációval az ENSZ átalakíthatja a jelenleg széttöredezett, foltvarrást egy koherensebb irányítási ökoszisztémává. Nem kell parancsolnia vagy központosítania; legitimálnia és összekapcsolnia kell. Ebben az értelemben az ENSZ megújulása nem azáltal fog bekövetkezni, hogy jobban hasonlít az EU-hoz vagy az EKB-hoz – olyan testületekhez, amelyek megfosztják az államokat a gazdasági szuverenitástól –, hanem azáltal, hogy lehetővé teszi a multilateralizmus rétegzett, plurális és a szuverenitást tiszteletben tartó rácsát.

Ez a megújulási vízió az ENSZ-t nem egy kudarcot vallott világkormányként, hanem a többoldalú együttműködés tágabb ívének kulcsfontosságú intézményeként helyezi el. Ereje nem a kormányzás monopolizálásában, hanem a legitimitás több szinten és funkcióban történő összehangolásában rejlik.

Következtetés

80 évesen az ENSZ továbbra is mélyen hibás. Nem sikerült megakadályoznia a háborúkat, a hegemón hatalmak háttérbe szorították, és ellenállónak bizonyult a reformokkal szemben. Ugyanakkor korának terméke is, amelyet az 1945 óta tartó anyagi hatalommegosztás formált. Ha – ahogy sok realista teszi – hiábavalónak minősítjük, azzal nem értjük korlátainak történelmi sajátosságait, valamint látszólagos létrehozásának okait.

Manapság ezek a feltételek változnak. Az unipolaritást egy születőben lévő multipolaritás váltotta fel, amelyben Kína központi szerepet játszik, és amely képessé teszi arra, hogy védőbástyaként működjön a nyugati unilateralizmus felé való visszahúzódással szemben. A globális Dél nagyobb autonómiára tett szert. A párhuzamos multilaterális intézmények megmutatták, hogy az együttműködés lehetséges. Ezek a trendek nem az ENSZ feladására, hanem annak megújítására teremtenek lehetőséget.

Az ENSZ nehézségei nemcsak a nagyhatalmi politikáról, hanem az intézményi felépítésről is szólnak. Egy államközpontú testület önmagában nem tudja irányítani a transznacionális folyamatokat. Azonban az egymást átfedő intézményekből szőtt hálózatban az ENSZ még mindig hasznos szerepet játszhat. Több mint 190 állam fektetett bele vagyont és hitelt.Ha most elvetnénk, az nyolc évtizednyi politikai tőke elpazarlását jelentené. A kihívás ehelyett az ENSZ reformja, annak összehangolása a multipoláris világ realitásaival, és beágyazása abba a tágabb irányítási mozaikba, amely már most is működőképessé teszi a kollektív biztonságot és együttműködést.

Az ENSZ mindig is korlátozott volt. De a változó hatalmi viszonyok világában talán mégis új életre kel. Jövője nem a múlthoz való ragaszkodáson, hanem a jelen anyagi valóságához való alkalmazkodáson múlik.

Forrás: https://warwickpowell.substack.com/p/the-un-at-80?utm_source=share&utm_medium=android&r=2cxqch&triedRedirect=true 2025. szeptember 20.

Fordította: Naetar-Bakcsi Ildikó